« Guérir le Mali des démons du putschisme »[1]. C’est sur ce ton, pour le moins provocateur que, le chef de l’Etat nigérien, Mahamadou Issoufou, dans son discours de clôture du sommet de la CEDEAO sur le Mali début septembre, a mis à l’index, le coup d’Etat du 18 août 2020.
Créée en 1975, la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), avait pour mission essentielle, l’intégration économique des quinze Etats membres. Cependant, sous la pression des événements qui mettaient en péril la paix et la sécurité dans la sous-région, elle s’est progressivement transformée, en une organisation, chargée, entre autres, de la prévention et de la résolution des conflits armés ou crises politiques. C’est ainsi que, bien au-delà du terrain traditionnel, la Communauté, sous l’impulsion du Nigeria, a usé de la force, pour restaurer la paix au Liberia puis en Sierra Leone dans la décennie 1990[2]. De ces précédents, émerge progressivement une pratique d’intervention démocratique en vue de rétablir la légalité constitutionnelle.
Aussi, graduellement, l’appareil conceptuel et institutionnel de la CEDEAO, considéra la démocratie comme, le seul système politique légitime auquel les Etats membres doivent adhérer. Bien que le développement économique soit la préoccupation première, la paix et la sécurité, voire la gouvernance démocratique, vont ainsi gagner en visibilité. L’organisation optera pour une démarche progressive, par opposition à l’introduction immédiate d’un agenda de démocratisation. Elle a donc laissé aux gouvernements, suffisamment d’espace pour contester et débattre des propositions, et donc, augmenter la probabilité de mise en conformité.
Ainsi, par le biais d’une série de protocoles, des ajustements progressifs seront apportés aux normes et aux institutions sous régionales, avec un renforcement de leur composante relative à la gouvernance politique. Dès lors, le principe de légitimité démocratique, est devenu un principe communautaire incontournable, dont la sanction de la violation est organisée. A ce titre, toute forme de changement anticonstitutionnel, quelle qu’elle soit, n’est plus tolérée dans l’espace communautaire. Il en va ainsi des coups d’Etats, qu’ils soient militaires[3], constitutionnels[4] ou salutaires[5]. Le Coup d’Etat peut se définir comme « un changement de gouvernement opéré hors des procédures constitutionnelles en vigueur, par une action entreprise au sein même de l’Etat au niveau de ses dirigeants ou de ses agents. Cette action, le terme « coup » le suggère, est soudaine et sollicite généralement la force. Les modalités du coup d’Etat sont, à l’évidence, variables. Mais, il s’agit toujours pour ceux qui le fomentent d’accéder au pouvoir hors des procédures prévues »[6]. Quel que soit les modalités utilisées, pour mettre en œuvre le coup d’Etat, le constat est clair. Dans l’espace CEDEAO, aucune forme de changement anticonstitutionnel de gouvernement, n’est tolérée, dès lors que sa survenance n’affecte pas seulement l’ordre juridique de l’Etat concerné, mais également celui de la Communauté.
On comprend donc, l’hostilité de la Communauté vis-à-vis des coups d’Etat en général, et de celui du 18 août 2020 en particulier. La question se pose alors de savoir, comment le mécanisme juridique de l’organisation sous régionale, dont les mérites ne sont plus à relever, est déployé pour condamner le coup de force ? Rencontre-t-il des difficultés, commandées par la spécificité de l’espèce ? Pourra-t-il contribuer, à l’instar des opérations, en Sierra Léone, au Libéria voire en Gambie, au rétablissement de l’ordre constitutionnelle de l’Etat du Mali. Telles sont les questions, auxquelles, la présente réflexion, tente de répondre.
L’étude n’a toutefois pas l’ambition de faire un compte rendu exhaustive de la situation, qui est susceptible de connaitre des évolutions, au moment même où nous écrivons ces lignes. Elle constitue, une contribution utile au nouveau droit international de la démocratie. Aussi s’attelle-t-elle à décrypter les faits avec un regard positiviste formaliste non moins réaliste, et ce, sur un double plan. Il s’agira d’aborder la générosité institutionnelle du mécanisme (I), puis les réalités du terrain qui en limiteraient l’efficacité (II).
- La générosité institutionnelle
A partir du moment où, le principe de légitimité démocratique[7], est élevé au rang de norme positive de la CEDEAO, le coup d’État militaire du 18 août 2020, qui a renversé le Président IBK, affecte non seulement l’ordre constitutionnel de l’État du Mali, mais également le droit de la Communauté. C’est donc à bon droit que, la CEDEAO, sur la base d’un bloc normatif cohérent (A), condamne le coup de force, et s’évertue, par un généreux opératoire, à rétablir l’ordre démocratique malien (B).
- La cohérence normative
Par une démarche progressive, et, au travers de deux protocoles, le principe de légitimité démocratique, émerge dans l’espace CEDEAO, en tant que norme positive. Dans le cadre du Protocole relatif au Mécanisme de Prévention, de Gestion et de Règlement des Conflits, de Maintien de la Paix de 1999, la promotion et la consolidation de gouvernement et d’institutions démocratique, est proclamé comme, un principe fondamental de la Communauté. Ledit protocole, consacre, pour ce faire, un mécanisme de réaction à l’illicite, piloté par le Conseil de Paix et de Sécurité. Ainsi, en vertu de l’article 25 dudit protocole, le mécanisme peut, entre autres, être déclenché, en cas de violations graves à l’Etat de droit, ou de tentative de renversement d’un gouvernement démocratiquement élu.
Cette évolution normative, est prolongée et consolidée par l’adoption d’un protocole additionnel sur la démocratie et la Bonne gouvernance. Née de l’ambition de célébrer la suprématie de la constitution et de renforcer la démocratie libérale dans les États parties, le protocole additionnel de la CEDEAO sur la démocratie et la Bonne gouvernance (PCDBG) est un texte novateur. Pour avoir consacré de manière objective et contraignante, le principe de légitimité démocratique, le protocole s’illustre comme le premier[8] instrument juridique, ayant relativisé, l’indifférence du droit international public au regard des régimes politiques. Toutefois, la simple proclamation du principe, ne permet pas de conclure à son effectivité. Encore faut-il organiser la sanction de sa violation.
Ainsi, aux termes de l’article 45 du PCDBG, il est énoncé que : « en cas de rupture de la Démocratie par quelque procédé que ce soit et en cas de violation massive des Droits de la Personne dans un Etat membre, la CEDEAO peut prononcer à l’encontre de l’Etat concerné des sanctions. Lesdites sanctions à prendre par la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement peuvent aller par graduation : Refus de soutenir les candidatures présentées par l’Etat membre concerné à des postes électifs dans les organisations internationales ; Refus de tenir toute réunion de la CEDEAO dans l’Etat membre concerné ; Suspension de l’Etat membre concerné dans toutes les Instances de la CEDEAO ; pendant la suspension, l’Etat sanctionné continue d’être tenu au paiement des cotisations de la période de suspension ».
On note que, en marge du protocole, d’autres batteries de sanctions (judiciaires et politiques), sont prévues par les articles 5 à 21 de l’acte additionnel A/SA en date du 13 février 2012, portant régime des sanctions à l’encontre des Etats membres de la CEDEAO.
C’est dire donc que, l’on est en face d’un droit sous régional, décliné d’une part, en droit d’interdits constitutionnels de nature préventive permettant d’éviter la survenance d’évènements ou de situations susceptibles d’engendrer des crises politiques, d’autre part, d’un droit de nature répressive curative, dont l’objectif est de prendre en étau les auteurs des changements anticonstitutionnels[9].
On comprend dès lors, l’hostilité dont fait preuve, la Conférence des Chefs d’Etats et de Gouvernement de la CEDEAO, dans sa déclaration de condamnation du coup d’Etat malien. En effet, la condamnation du coup de force, est agrémenté d’exigences spécifiques, allant, entre autres, de la libération du Président et de tous les officiels maliens arrêtés[10], du rétablissement de l’ordre constitutionnel[11], à la mise en branle d’une batterie de sanctions contre la junte militaire et l’Etat du Mali[12].
Au reste, il appert que, l’effectivité de la célébration de la démocratie, par l’ensemble de ce tissu normatif cohérent, dépend de la réussite des activités opérationnelles.
- Le généreux opératoire
Face aux situations de crise, la CEDEAO a développé deux types de mécanismes d’intervention qui, entre autres, constituent le noyau dur de ses activités opérationnelles, liées à l’établissement de la démocratie. Le premier mécanisme qui se dégage de la pratique de la Communauté, est essentiellement préventif, et, permet de réaliser la surveillance du respect de l’Etat de droit et de la démocratie au sein des Etats membres[13]. Le second mécanisme, est plutôt, du genre curatif ad hoc, et mobilise les ressources de la diplomatie, en l’occurrence la médiation, pour surmonter une crise politique ou humanitaire[14].
C’est donc ce second mécanisme que la CEDEAO, a actionné dans la crise malienne, pour aider au rétablissement de l’ordre constitutionnel. En témoigne, le point (j) de la déclaration du 20 août 2020, des Chefs d’Etats et de Gouvernement de la CEDEAO, sur le Mali. On peut en effet y lire qu’ils « décident de dépêcher immédiatement au Mali une délégation conduite par le Médiateur et comprenant notamment le Président du Conseil des Ministres et le Président de la Commission, avec pour mission d’œuvrer au retour rapide de l’ordre constitutionnel ».
Le mode de règlement diplomatique des crises, qu’est la médiation, est une palette des mécanismes de la Communauté. En droit international, c’est le degré le plus modeste des formes de l’intervention[15]. Une partie de la doctrine internationaliste, considère ce mécanisme, comme « un instrument privilégié de recherche de solution à une atteinte sévère au principe de la légitimité constitutionnelle (…) »[16]. Aussi vise-t-elle, à rendre possible le dialogue pour afin aboutir à des négociations concluantes, ou à tout le moins, constructives.
Dans le cas d’espèce, le compromis offert aux putschistes, consistant à organiser dans un bref délai, un gouvernement de transition, dirigé par un civil, permet à la Communauté, de désamorcer la crise à court terme. Ainsi s’engage-t-elle, à amorcer un dialogue avec le pays concerné, dès lors que ces tentatives s’effectuent dans les délais prévus par son protocole, à savoir six mois ou plus avant les prochaines élections.
Toutefois, en cas d’échec de la médiation, l’hypothèse d’un recours à la force, reste envisageable. D’ailleurs, le point (K) de la déclaration de la Conférence des Chefs d’Etats, du 20 août 2020, demandant « la montée en puissance de la Force en attente de la CEDEAO », le témoigne à suffisance. Quoi qu’il en soit, les précédents ne manquent pas en la matière. Les interventions armées de la CEDEAO, en Sierra Léone et en Gambie, sont les preuves que, la force armée, peut être utilisée pour chasser la junte militaire du pouvoir.
Ainsi présenté, le mécanisme juridique sur lequel la CEDEAO se base pour condamner les coups d’Etats en général, et le putsch malien en particulier, laisse théoriquement présager d’un rétablissement effectif de l’ordre constitutionnel. Cependant, les choses ne sont pas si linéaires que cela paraît, car les réalités du terrain soumettent la Communauté à quelques difficultés.
- Le commandement du (es) terrain(s)
Le mécanisme juridique dont se sert la CEDEAO, pour condamner la crise malienne, est mis à l’épreuve, dans un contexte particulièrement complexe. A l’heure où nous écrivons ces lignes, les miracles escomptés n’ont pas encore eu lieu. Dans les faits, on observe une faible adhésion du « peuple » malien, aux offensives de la CEDEAO (A). Or, les déclarations d’intention et les actions multipliées de la Communauté, ne peuvent avoir un impact déterminant si elles ne reçoivent pas l’approbation de la population. A cette difficulté, s’ajoute une autre, celle de la lecture maximaliste que la junte militaire fait de l’autonomie constitutionnelle (B).
- La faible adhésion du « peuple » malien aux offensives
de la CEDEAO
Le coup d’Etat militaire, condamné par la CEDEAO, est pourtant salué par la population malienne, dans les rues de Bamako et de Kati, et sur les réseaux sociaux. C’est là que réside, la complexité voire la particularité du Coup de force du 18 août 2020. Son originalité consiste en ceci qu’il est l’aboutissement d’un mouvement populaire apparemment spontané, mais bien organisé et bien structuré. Les mouvements de rues contre l’appareil étatique malien, ont servi de levain aux au putsch de la junte. En effet, la crise de légitimité que traînait le régime politique de l’ex-président IBK, a conduit à des manifestations importantes dans la capitale depuis le 5 juin 2020. A la suite des médiations échouées de la CEDEAO, l’intervention des mutins pour contrôler le pouvoir central, dans un contexte d’insécurité aux issues incertaines, est manifestement perçue par la population malienne comme un coup d’Etat « salutaire ». On comprend dès lors que, l’acharnement de la Communauté pour le rétablissement de l’ordre constitutionnelle au Mali, ne reçoive pas l’adhésion totale de la population malienne.
En premier lieu, outre les mouvements de liesse, observés dans les rues du pays, à l’annonce du coup de force, certains discours de leaders d’opinions, témoignent de la faible adhésion à la politique de la CEDEAO. En effet, le M5, coalition d’opposition, s’est félicité du putsch et s’est dit prêt à élaborer une transition politique avec la junte[17]. En second lieu, la population, a très tôt été décriée, les mesures de sanctions adoptées par la Communauté ouest africaine[18].
Il n’est pas de doute que, la réserve de la population malienne, fragilise plus ou moins, l’élan de la CEDEAO. En effet, même si la Communauté déploie des initiatives pour un retour à l’ordre constitutionnel, leur réussite serait d’une manière ou d’une autre, tributaire de la coopération de la population malienne.
Cependant, sur le plan de la théorie constitutionnelle du pouvoir politique d’Etat, on le sait, aucune partie ou fraction du peuple, aucun corps de l’Etat, ou encore aucun individu, ne peut s’arroger l’exercice de la souveraineté nationale[19]. La Constitution malienne consacre le principe en son article 26, dans les termes suivants : « la souveraineté nationale appartient au peuple tout entier qui l’exerce par ses représentants, ou par voie de référendum. Aucune fraction du peuple, ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ». Toute la question revient alors de savoir si les protestations de la population malienne, doivent être attribuées au « peuple » ou à « la foule ». La question mérite réflexion, car si le peuple a toujours été présenté comme la source de l’initiative constitutionnelle, c’est pourtant à la foule que l’on doit les soulèvements populaires[20]. Il en résulte que le peuple et la foule obéissent à deux logiques différentes voire contradictoires. Alors que le peuple, peut être entendu comme une autorité idéalisée institutionnalisant le pouvoir d’une nation, la foule désigne, en revanche, un groupe d’individus rassemblé à un lieu quelconque, traduisant ou non, une idée d’insurrection pouvant mettre en danger l’unité du peuple recherchée et proclamée.
Transposée au contexte malien, cette lecture formaliste, laisse comprendre que, ni le mouvement M5-RFP, coalition d’opposition, qui a mené des manifestations de masse au mali avant le coup d’Etat, ni les populations qui manifestent dans les rues, ne représentent le peuple malien tout entier. La CEDEAO peut donc déployer, en dépit du soutien limité de la population malienne, les efforts pour la restauration de l’ordre constitutionnel. L’obstacle sérieux, auquel elle ferait réellement face, et, qu’elle pourrait surmonter, sans coup férir, c’est bien la résistance de l’autonomie constitutionnelle.
- La lecture maximaliste de l’autonomie constitutionnelle
La souveraineté, est le principe au fondement du droit international public[21]. Ce principe a engendré sur le plan normatif, le principe de l’autonomie constitutionnelle, défini comme « une norme de droit international public qui énonce que chaque peuple a le libre choix des règles fondamentales de son organisation politique »[22]. En d’autres termes, le principe de l’autonomie constitutionnelle est l’expression de la liberté laissée par le droit international classique à chaque Etat[23], de choisir le régime politique qui lui semble bon, et ce, sans ingérence extérieure[24]. Cependant, cette liberté doit être exercée en conformité avec les engagements que, les États ont souscrits dans les actes conventionnels des organisations internationales.
Ayant ratifié le PCDBG, la République du Mali, comme tout Etat partie, a transféré, une partie de sa souveraineté, à l’organisation sous régionale. En adhérant à un accord qui autoriserait l’ingérence systématique de la Communauté dans son domaine réservé, l’État consent ainsi que lui soit opposable, le principe de légitimité démocratique. En conséquence, l’exigence d’un retour à l’ordre démocratique, par le transfert du pouvoir aux civils et la désignation d’un président et premier ministre de transition[25], ne saurait être une violation de l’autonomie constitutionnelle.
Cependant, la posture de la junte militaire, révèle la persistance d’une lecture maximaliste du principe. On peut s’en convaincre par « la charte de transition » adoptée le 12 septembre 2020, à l’issue de trois jours de discussions avec l’opposition et les organisations de la société civile. Contrairement aux recommandations de la CEDEAO, « la charte de transition », fixe la durée de la transition à 18 mois, jusqu’à la tenue des élections, sans pour autant trancher sur le caractère civil de ses dirigeants. Cette attitude cache-t-elle des intentions inavouées ? Pour le M5-RFP, qui a pris part aux négociations, « le document qui en résulte est une tentative des dirigeants militaires de s’emparer du pouvoir et de le confisquer »[26].
On note, par ailleurs que, la charte de transition se trouve sur certains points, en contradiction avec la Constitution du 25 février 1992 qu’elle est censée compléter.
Alors que, suivant son article 121, la Constitution malienne stipule que « tout coup d’Etat ou putsch est un crime imprescriptible contre le peuple malien », il est énoncé aux termes de l’article 19 de la charte de transition que « les membres du CNSP et tous les acteurs ayant participé aux événements allant du 18 août 2020 à l’investiture du Président de la Transition, bénéficient de l’immunité juridictionnelle ». Mieux, ces acteurs « ne peuvent être poursuivis ou arrêtés pour des actes posés lors desdits évènements ». On comprend dès lors que, la loyauté de la junte à coopérer avec la CEDEAO pour le retour à l’ordre démocratique est sujette à caution. Reste alors à attendre les prochaines réactions de la CEDEAO, qui menace de mettre en branle de nouvelles sanctions, en cas de résistance de la junte militaire[27].
[1] www.france24.com/ Coup d’Etat militaire au Mali : la CEDEAO réclame une transition civile et des élections.
[2] KOKOROKO (D.), Contribution à l’étude de l’observation internationale des élections, Thèse pour le doctorat en droit, Université de Poitiers, France, 2005, pp. 222 et ss.
[3] Le coup d’État miliaire peut s’entendre de la prise du pouvoir par la force dans un État par une minorité, souvent des militaires.
[4] Si le coup d’État miliaire peut s’entendre de la prise du pouvoir par la force dans un État par une minorité, souvent des militaires, il faut en revanche relever que l’Afrique connaît d’autres coups d’État, qui se manifestent par le maintien au pouvoir d’un régime, au mépris du principe d’alternance prévu dans les textes. La Constitution (ou une disposition législative régissant les institutions) prévoit un nombre limité de mandats possibles à la tête du pays. Aussi, certains chefs d’États, après des années d’exercice du pouvoir, se trouvent devant une alternative décisive : partir ou réformer (ou ignorer) la Constitution (et autres textes régissant les institutions) pour se maintenir au pouvoir. Quitte à recourir à des pseudo-référendums censés donner l’onction populaire à la manipulation constitutionnelle. La seconde option doit être reconnue pour ce qu’elle est : un véritable coup d’État constitutionnel. Lire KODJO (J.J.), Articulation entre droit international de la démocratie et droit international public, Thèse pour le doctorat en droit, Université de Lomé, Togo, 2020, pp. 218 et ss.
[5] Il s’agit des Coups d’Etat militaires ou non militaires, soit disant orchestré, au nom de la démocratie. VIGNON (Y.), « Le Coup d’Etat en Afrique noire francophone », in Mél. en l’honneur de Dominique Breillat, Les voyages du droit, L.G.D.J., pp. 613-620.
[6] VIGNON (Y.), « Le Coup d’Etat en Afrique noire francophone », op.cit., pp. 613-614.
[7] La légitimité démocratique signifie que seul un gouvernement démocratique est bon, ou encore, que la seule valeur politique est la démocratie. ARNAUD (A.-J.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, LGDJ, 1993, 2e édition, (758 p.), pp. 343-345.
[8] Le second instrument est la Charte africaine de la Démocratie, des Élections et de la Gouvernance (CADEG), adoptée le 30 janvier 2007 à Addis Ababa en Ethiopie lors de la 8 ème Session Ordinaire de la Conférence des Chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine (UA).
[9] KPODAR (A.), KOKOROKO (D.), « Remarques sur quelques mutations du droit constitutionnel par les crises politiques en Afrique », in Mélanges en l’honneur du Professeur Théodore HOLO, Démocratie en questions, Presse de l’Université de Toulouse 1 Capitole, pp. 246-247. (pp. 239-255).
[10] Cf., DECLARATION DES CHEFS D’ETATS ET DE GOUVERNEMENT DE LA CEDEAO SUR LE MALI, du 20 août 2020.
[11] Lire le point (C) de la déclaration.
[12] Idem., points (g), (h), (i), (j), (k).
[13]KAMTO (M.), Droit international de la gouvernance, Paris, Pedone, 2013, pp.106 et ss.
[14] Ibidem., pp.108 et ss.
[15] DAILLIER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.), Droit international public, L.G.D.J., Lextenso, p.835.
[16] KAMTO (M.), Droit international de la gouvernance, op.cit.,, p. 106.
[17]www.information.tv5.monde.com/ Mali : La CEDEAO demande le rétablissement du Président Kéita.
[18] www.information.tv5.monde.com/ Mali : La CEDEAO demande le rétablissement du Président Kéita.
[19] ONDUA (A.), « La population en droit constitutionnel. Le cas des pays d’Afrique francophone », Afrique contemporaine 2012/2 (n°242),disponible sur www.cairn.info/ Revue-afrique-ontemporaine-2012, pp. 87-97.
[20] FLEURY (B.), Foule. Publictionnaire. Dictionnaire encyclopédique et critique des publics. Mis en ligne le 07 novembre 2016. Accès : http://publictionnaire.huma-num.fr/notice/foule/.
[21] En droit international, la souveraineté désigne « le caractère de l’État signifiant qu’il n’est soumis à aucun autre pouvoir de même nature (…) Aptitude légale de l’État, pleine et entière, qui lui permet, du moins potentiellement, d’exercer tous les droits que l’ordre juridique international connaît, et en particulier la faculté de décider, d’accomplir un acte, de poser des règles ». in Jean SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, AUF, p. 1045.
[22] KAMTO (M.), « Constitution et principe de l’autonomie constitutionnelle », Constitution et droit international, Académie internationale de droit constitutionnel, Recueil des cours no 8, Tunis, CPU, 2000, pp. 127-178
[23] Au nom du sacro-saint principe de souveraineté du droit international public, le libre choix du régime politique a été toujours vu comme un droit reconnu à l’État, ce qui n’a pas manqué de contribuer à l’effacement des aspects internes du droit des peuples à l’autodétermination. On passait ainsi subrepticement de la glorification du peuple à celle de l’État. Une fois réalisée l’accession à l’indépendance, la notion de « peuple » semblait absorbée par celle de l’ « État » nouvellement créé. SICILIANOS (L.-A.), L’ONU et la démocratisation de l’État; systèmes régionaux et ordre juridique universel, op.cit., p. 35.
[24] Etant la conséquence du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, le choix d’un gouvernement à toujours relevé des questions que le droit international réserve à la compétence nationale. Toute prise de position sur ce sujet (positive ou négative) s’analyse en une ingérence prohibée par le droit international. BEN ACHOUR (R.), « Changements Anticonstitutionnels de Gouvernement et droit International », RCADI, V. 379, 2016, p. 434.
[25] www.france24.com/Mali: la CEDEAO exige la désignation d’un président civil de transition.
[26] De.fr.africanews.com/ Mali : Le M5 rejette la charte de transition. BBCNEWS/ Le M5-RHP conteste la charte de la transition au Mali.
[27] www.bbc.com/ Le M5-RHP conteste la charte de la transition au Mali.
